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土地私有化是最终解决问题的方法——专访美国农村发展研究所学者李平

日期:2009-05-01  作者:     ]  
 农业税的取消确有划时代意义,它在中国媒体上的声势已经造起来了。但是不要忘了,根本问题不是农业税,而是土地问题。
    “5年内取消农业税是具有划时代意义的,但是不要忘了,在减轻农民负担这个问题上,还有更重要更根本的事情没有做。”提到温家宝总理在本年度《政府工作报告》中关于取消农业税的讲话时,李平说。
    李平供职的RDI(rural development institute)是一家总部设在西雅图的美国民间学术机构。国内媒体对RDI的中文翻译有两种:“美国农村发展研究所”和“美国西雅图农村发展研究所”。李平的名片上印的是前者,他没想到这让很多中国人误以为他们有美国官方背景。
    早在1987年,该机构即开始在中国进行农村土地法律和政策方面的调研及提供咨询等工作,对中国的农村问题有着相当深入的了解。2000年,RDI正式在北京设立办事处,李平出任负责人。
  进入中国已有近20年,RDI在中国建立了深厚的人脉,不仅与相关研究机构建立了相当牢固的合作关系,更与国内农业问题泰斗、农业问题政策制定者、最为活跃的研究者有密切交往。
  李平坦言,与纯研究机构相比,他们更愿意选择如国务院发展研究中心农村部这样的带有政府智囊性质的机构合作。这种合作对双方而言显然都是很愉快的:对国内机构而言,在申请国际研究资金时,如果与RDI这样的国际组织有良好关系,又熟谙国际课题运作规则,申请成功率无疑大大提高;对RDI而言,与中国政府的研究机构一同下乡调研,合作完成国际课题,不仅大大降低了政治风险,也会使RDI在中国的政府决策中起到相当重要的作用。
  目前,RDI已帮助中国有关机构成功申请了上亿美元的国际研究课题,并且在中国进行了覆盖所有农业大省的上千个农户的入户调查,掌握了大量一手资料,参与了《土地法》等法律的制定。因此,李平并不否认他们是“智囊”的评价。
  曾有朋友私下里开玩笑问李平:“你们来中国到底有什么企图?”媒体采访时也经常这么提问。李平认为,目前在中国农村进行的土地改革是探索性的,需要广泛借鉴经验,而在世界37个国家都进行过实地调研的RDI无疑具备相当的吸引力,“我们可以迅速提供出对同一问题不同国家的不同策略,及对其效果的评估。很少有研究机构有这样的横向比较能力。”李平说。据称,这种优势已经在国内几次重大的农村土地决策中发挥过决定性作用。
  “再说,中国有13亿人口,如果吃不饱饭,全世界都承受不了。”李平说。
    土地才是最根本的问题
  记:中国的“三农”是一个包含了很多内容的大问题,为什么你们只专注其中的农村土地问题?
  李:因为我们认为土地问题是所有问题的基础。比如,农业的发展肯定离不开土地,中国有60%的耕地处于中等产量,需要有大量的投入;农民问题最核心的就是收入问题,根据2000年的数据,中国每公顷土地农业增收12700元人民币,这个数字在韩国是22400美元,台湾是13150美元,因为韩国与台湾的土地都是私有地,土地政策非常稳定,这说明稳定的土地政策是农民增收的关键;农村问题中最关键的是治理问题,中国自己公布的数字是,去年农民上访中60%都与土地有关,农村的不稳定很大程度上与土地制度的不稳定有关,而土地制度是农村的基本制度,它不稳定,国家的农村政策也难以贯彻。
    记:在今年《政府工作报告》谈及“三农”时,最引人注目的问题并不是土地问题,而是农业税的取消。
  李:首先应该说农业税的取消是有划时代意义的。因为在中国历史上种地要交皇粮这是天经地义的,我们在农村调查时他们仍然这么认为。但是这与所有先进国家保护农业和农民的做法不合拍,如果能够取消,肯定会得到农民的支持。
  但是我认为农业税的减免并不能从根本上使农民收入增加。根据政府的数字,现在农业税一共是350亿元,如果能够全部取消,平均每个农民减轻负担40元,现在农民人均年收入2200元左右,城市为8500元左右,这40元的增加几乎没有让城乡收入差距有所缓和。
  所以要解决农民低收入问题,还是应该从土地入手。就算农业税能够真正取消,等于平均每亩土地增收20元。如果我们能够稳定土地政策,农民必然会主动增加对土地的投入,其增收远远超过20元,难度和成本也远远小于取消税赋。我们在安徽调研时有一个农民在种粮的时候每亩纯收入200元,安徽的农业政策非常稳定,他加大了投入改种蔬菜,现在每亩纯收入1000元。
  当然,我并不是说取消农业税不好,这一举措非常好,只是不要忘了根本问题不是农业税问题,而是要让农民富起来的问题,现在农业税问题在媒体上的声势已经造起来了,但是千万不要因此而转移了注意力。因为土地问题解决好了,才真正是把馅饼做大,才能实现一个持续的增收。
    中国农村土地太不稳定
  记:您认为中国农村的土地问题中,什么问题最严重?
  李:土地调整非常频繁,已经严重威胁到了土地的稳定。如果这一家死人或添丁,土地都要跟着一起变动,这是小调整;大调整就是现在农村经常出现的全村土地几年就来一次全部收回,然后重新分配。
  记:我们不是已经有了《农村土地承包法》吗?
  李:这是一部非常好的法律,充分保护了农民的权益。但是它有一个漏洞经常被钻空子:它规定农村土地30年内不得调整,除非因为自然灾害严重损毁土地等情况,经过一定程序可以进行调整。这个“等情况”就经常被利用。另一方面,现在中国的农民知道这部法律的人非常少,我们曾经在7个省入户调查100户,农民听说过这个法的不足5%,知道具体内容的一个都没有!当时《农村土地承包法》实施已经有一年时间了。
  记:这种频繁的调整有什么危害呢?
  李:农民不敢在土地上进行长期的投入啊。其实中国的农民知道很多长期投入的方法,比如多施有机肥,少施化肥。但是他们不会这样做,因为今天投入这么多,没准儿明天村里就会把这块土地收走,所以他们普遍施化肥,土地板结非常严重,地力下降。
  刚才我们说的小调整也非常有害,比如说这家少人了,应该拿出一块地,他不会拿一整块地出来,而是这里划一块,那里割一条。我们在农村见到的小的地,只有我这张办公桌这么大。土地划得越来越细就根本没办法进行耕种了。所以土地的频繁调整有百害而无一利。
    一些基层政权既不代表中央,也不代表农民
  记:为什么能够充分保护农民利益的《农村土地承包法》出台了这么长时间,农民却一无所知?
  李:我们在一些省调查的时候,县里的干部都说已经宣传过了,但是到农户家里一问,一点都不知道。我在基层听到有些村干部说:“按这个法,没法儿干了。”他们对这部法律的抵触情绪非常大。
  记:他们为什么抵触这部法律?
  李:执行这部法律,就意味着让基层干部们放权,削弱他们的利益。改革开放这么多年了,农民的流动已经完全放开了,以前外出打工还要村干部开证明,现在不用了,他们对农民的人身控制权没有了。农村税费改革以后,该交多少钱已经非常透明了,农民一算就知道,所以他们对农民的经济控制权也被大大削弱了。那么现在乡村干部们控制农民的方法就剩下一个分配土地的权力了,他们的权力欲、他们从中能够获得的经济利益使他们非常愿意利用这个权力。
  在贯彻落实《农村土地承包法》的过程中,中央的态度非常明确,并要求对实施情况进行检查,农民也非常欢迎。但是现在竟然还有95%的农民甚至没听说过这部法律,问题就出在中间这一层,他们不贯彻、不落实、不宣传。一些地方基层的村、乡甚至县一级政府不代表中央的利益,也没有代表农民的利益。它们是一个有着自己独立利益的群体。
  记:您能举出具体的例子吗?
  李:为什么国家规定了30年内禁止调整,而农村还可以经常看到调整呢?我发现一般是这样:比如一个房地产开发商或者企业看中了村里的几十亩地,交了钱给村委会,但是村里不见得会把这个钱分给失地的农民,而且这也是国务院2001年18号文件明令禁止的,那么村委会一般就会组织大家重新分地,这样每个人都少分一点,就把这几十亩给“消化”了。钱进了干部腰包,农民没有得到失地补偿,国家法律、政策被公然违背。
  我们在海南调查的时候就发现这样的情况,在一份土地转让合同中,签字的双方一方是用地的外商,一方竟然是乡政府。按国家规定,乡政府是无权处置村里的集体所有的土地的,这本身就是无效合同。这不是明摆着欺负农民不懂法吗?我们一起调查的时候,国内的学者都感叹,一些基层政府简直就是公然地顶风作案。
  这也是我对5年内取消农业税并不乐观的原因。现在的税费中还包括基层组织的行政开支,从现实情况来看,还很难取消这两级机构,还做不到完全让农民民主自治。农业税取消之后,乡村干部的开支怎么保证?如果解决不好,乡村干部们还会用很多冠冕堂皇的招牌,采取很多你想不到的名目,照样向农民收钱。所以“三农”问题还是要靠制度建设。
  记:在您看来,现在最重要的问题是落实政策法规?
  李:首先要让农民知道有这么一些法律法规,我们的《农村土地承包法》是非常好的法律,但是农民不知道,所以有了问题农民全都去上访,找政府而不是找法院。1949年以后人们就有这样的习惯,依赖政府解决问题。如果遇到某个地方的政府不认同这些法律,打官司也很可能会输。《农村土地承包法》出台已经两年了,但是要很好地执行下去我看十年二十年都很难说。
    “我认为土地私有化是最终解决问题的方法”
  记:私有财产不可侵犯已经进入宪法,由此是否也应该提出保护、稳定农民的财产权呢?
  李:我看到有国内学者透露的数据,改革开放20年,国家通过低价甚至无偿从农民手中拿走的土地价值2万亿元,而这些钱当中,国家又真正拿到了多少呢?我看还有非常大的一部分落入开发商、乡村干部手中了,这是通过剥夺农民权力让一部分先富起来的人受益,这在任何国家都是不合理的,更不应该发生在社会主义中国。所以要稳定农民的财产权,要让农民成为土地真正的主人。
  记:这样做,农民就会真正摆脱贫困吗?
  李:上面我们已经讲过了,如果土地权力稳定,农民会增加投入从而增收的例子。另外一层意义是,农村土地权力稳定后,土地的价值也就显现出来了。RDI考察过印度、印尼这样的人均GDP与中国差不多、同样是人多地少的国家的情况。他们有土地市场,以它们的土地农业价值套算中国用于农业的土地,大概中国一亩纯粹用于农业的土地市场价值是5000元。如果能让农民真正拥有土地,那么这个土地有了价值,而且成为了农民的财富的一部分。这个道理就像比尔·盖茨的财富一样,他的年薪并不高,为什么他是世界首富?因为他有大量的股票,只不过没有变现,农民的土地也是没有变现的财富。只要权力稳定,土地的市值就存在。
  记:您的意思是说土地私有吗?
  李:我个人认为土地的私有化是最终解决问题的、一步到位的最好方法。但是要考虑中国的国情,社会主义国家将土地公有写入宪法,是有相当大的难度的,土地私有化的概念也与中国奉行的宗旨有差异。在这个问题上的阻力更多是认识层面、意识形态层面的,还没到能够接受这一理论的程度。
  不过,实际情况是这样的:现在中国的法律已经赋予农民对土地的使用权、占有权、部分转让权、排它权等,在西方,所有权其实是一个综合概念,它是由这些具体的权利构成的,现在中国其实已经把其中很多权利抽出来赋予农民了,只不过有个时间限度,可以看成是以30年为期的一个私有化。
  我觉得中国领导人的很多做法特别有智慧,不要说太多,先做起来。私有化太刺激人,换个提法就容易被接受了,而且已经开始做了。
  记:在现有的制度框架下,怎样操作更能让农民获益,让他们的权益能够得到保障?
  李:由于涉及到利益,依靠对干部进行教育的方法我并不乐观。我认为最有效的方法是让农民知道这些法律,并学会利用法律保护自己。以前人们头脑中的“执法”是单向的、上面对下面的、被动的,现在可以有另一种思路——公众执法,让农民主动参与,农民懂得法律并主动运用法律既是对潜在危害者的震慑,也是对自己的保护。
  记:您认为土地私有化会不会出现国内一些学者所担心的那种情况:农民土地被一些蓄意兼并土地者收购,从而形成一批新型地主?
  李:私有化可能带来的土地兼并主要有两个层面:其一是大型的公司为了追求利益进行兼并,但是不要忘了,国家可以发挥限制和控制的作用。发达国家都是这样做的,比如说在美国,中西部有9个州都是重要的农产区,于是法律规定禁止大企业进入农场占用土地,也不准收购家庭农场的土地,以保护小农的利益。日本也对大公司的兼并行为有限制。中国的中央18号文件已经明确规定,不鼓励工商企业长期的大规模的收购、占用农村土地。
  在这个问题上我们要相信法律的力量。如果法律禁止,大公司还要坚持占用土地,即使和农民签了合同,也是无效合同,农民就是拿了转让的钱,如果还想要回这块土地,拿着合同到法院也绝对能够要回来。这样的话,大公司当然不会去做这样的事。
  另一个层面是土地私有化后农民之间的自愿转让。这个过程中可能出现小地主囤积土地,但是也可以由国家通过法律来约束,比如说规定个人可以拥有的土地面积的上限,当然这个上限应该因省而异。
    记:这么说我们有很多办法防止土地私有带来的弊端?
  李:办法非常得多,国际上有很多经验可以借鉴,比如说美国现行的办法“home stead exemption”。这个办法主要内容是农民用自己的土地作为抵押,如果破产了,银行在收回土地的时候,土地上的住房以及住房周围一定面积的土地不得收回。这也是给农民一个“最低保障”。中国不一定要照搬,但是这个办法内在的理念是可以引入的。
  而且在土地私有化问题上,还有一个层面不能忽视。农民是世界上最热爱土地的人,除非在城市找到了极好的工作,否则他们不会轻易出卖土地。
  另外,土地私有化可以使农民的土地所有权稳定下来,这是最关键的目标。在稳定的情况下,农民之间自愿的土地流转就有了保障,这样农村土地适当地(这里“适当地”非常重要)集中在种田能手手中,这会带来很多连带好处。所以现在关于土地私有的很多担忧都是可以解决的,没必要因为有限的忧虑而不去争取改革后长期的广泛的好处。
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